La futura autoridad administrativa independiente de defensa del cliente financiero – 2023
Cinco años largos después de la aprobación de la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo, se encuentra en tramitación parlamentaria el Proyecto de Ley por la que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero («La Autoridad») para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes (cuya creación se preveía en disposición adicional de la mencionada ley). La creación de esta nueva entidad también se prevé en el Componente 11, Reforma 3 del Plan de recuperación, transformación y resiliencia.
En el presente artículo se analizan las principales características del esperado proyecto (salvo los cambios que puedan introducirse en su tramitación parlamentaria) y que, de aprobarse, finalmente, supondrá un cambio de calado en la estructura de varias instituciones públicas, en la manera de tramitar y resolver parte de los conflictos entre las entidades financieras y sus clientes y en el volumen de trabajo que estos conflictos generan en los tribunales o al menos, en el desvío del trabajo a otros tribunales.
Así, con objeto de resaltar los cambios que vienen, se articula el análisis desde cuatro ángulos distintos: institucional, competencial, procedimental y sancionador.
1. Óptica institucional
- La Autoridad administrativa estará vinculada, a efectos organizativos, al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, teniendo personalidad jurídica propia y actuando con autonomía y plena independencia, correspondiéndole las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines e integrando los actuales servicios de reclamaciones de los organismos supervisores (Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones).
- La Autoridad administrativa contará con vocales, que instruirán los procesos asignados, y con secciones, que son órganos colegiados competentes para resolver reclamaciones con pronunciamientos ajustados a derecho y a las buenas prácticas y usos financieros definidos por los supervisores.
2. Óptica competencial
El sistema institucional de resolución extrajudicial de litigios entre las entidades financieras y sus clientes tiene encomendada la resolución de las reclamaciones de los clientes financieros de forma sencilla, ágil, eficaz, gratuita para los clientes e imparcial. Es importante entender que el sistema no lo configura sólo la Autoridad administrativa, sino que está además compuesto por los servicios de atención a la clientela y defensores de la clientela de las entidades.
El sometimiento del conflicto a la Autoridad administrativa es voluntario para el cliente pero alternativo a la jurisdicción civil para los casos de resoluciones vinculantes (que se explicarán más adelante). Esto es, una vez elegida esta vía, la resolución del conflicto se desvía por la senda administrativa y en última instancia, desembocará en la jurisdicción contencioso-administrativa.
- La Autoridad administrativa se encargará de tramitar y resolver toda pretensión alegada por uno o varios clientes frente a una o varias entidades financieras para que restituyan o reparen sus intereses o derechos, por considerar que estos han sido vulnerados en la prestación de un servicio financiero, como consecuencia de incumplimientos de las normas de conducta, o por la declaración del carácter abusivo de las cláusulas contractuales o de las buenas prácticas y usos financieros en los términos definidos por las Autoridades supervisoras.
Así las cosas, se observa un ánimo de desvío de reclamaciones masivas que vienen ocupando gran parte de la carga de trabajo de los tribunales civiles, muy saturados pero muchos de ellos especializados y con gran respaldo jurisprudencial para decidir sobre estas materias. Lo que podría haberse configurado en el marco del Proyecto de Ley de Eficiencia Procesal como firme apuesta a la solución extrajudicial de conflictos en materia civil y mercantil, viene a canalizarse a través de un procedimiento administrativo y en algunos casos, como se comenta más adelante, contencioso-administrativo.
- En lo que se refiere a las cláusulas abusivas, se entenderá por estas cualquier estipulación no negociada individualmente que, en contra de las exigencias de la buena fe, cause en detrimento del cliente un desequilibrio importante e injustificado, siempre y cuando concurra alguna de las siguientes tres circunstancias: (i) que la cláusula u otra idéntica haya sido declarada nula por abusiva por la jurisprudencia del Tribunal Supremo; (ii) que el carácter abusivo se desprenda de alguna sentencia del TJUE que trata específicamente de la materia; (iii) que el carácter abusivo haya sido declarado en sentencia firme en el Registro de condiciones generales de la contratación.
Así, respecto a las cláusulas abusivas enjuiciadas por el TS -sala de lo Civil- o el TJUE, cabe dudar sobre los criterios que seguirá la Autoridad administrativa en la resolución en vía administrativa de aquellas reclamaciones con contenido de naturaleza esencialmente civil. En puridad, no debería dudarse ya que la Autoridad resolverá en derecho, pero no deja de ser un organismo administrativo cuyas resoluciones serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a la que se podría elevar cuestiones varias de derecho privado.
Como punta del iceberg de las posibles contradicciones derivadas de la sumisión a la jurisdicción contencioso-administrativa de materias objeto de estudio por la jurisdicción civil puede imaginarse las discusiones sobre el carácter de consumidor del reclamante. A este respecto, debe recalcarse que el proyecto de ley habla únicamente de cliente, incluido el cliente potencial, concepto cuya definición en el cuerpo legal no se equipara a la de consumidor1. Este extremo es relevante pues la Autoridad, que es competente para resolver en derecho sobre estas materias, recibirá reclamaciones de clientes financieros, tengan o no el carácter de consumidor, a las que un tribunal civil podría dar soluciones distintas.
La preocupación anterior se agrava al otorgarse a la Autoridad administrativa la competencia para determinar la devolución de los importes indebidamente cobrados y, para las reclamaciones sin contenido económico, la imposición de una indemnización que oscilará entre los 100 y los 2.000 euros.
- El ámbito competencial definido por materias se traduce en la posibilidad de emitir resoluciones vinculantes (lo que resulta novedoso) o no vinculantes para las reclamaciones que versen sobre tales materias, en función de la cuantía reclamada. Así, tendrán carácter vinculante las resoluciones sobre reclamaciones en materia de cláusulas abusivas y normas de conducta por importe inferior a 20.000 euros (o las de cuantía indeterminada), siendo de carácter no vinculante las relativas a importe igual o superior a 20.000 euros y las relativas a buenas prácticas y usos financieros.
3. Óptica procedimental
Se hace a continuación un resumen de las principales características del nuevo procedimiento para el que el texto del proyecto realiza varias remisiones a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común.
- Reclamación previa. Estando configurado el sistema de resolución también por los servicios de atención a la clientela y defensores de la clientela, se exige, para la admisión y tramitación de una reclamación por la Autoridad administrativa, que se acredite la previa presentación de la reclamación ante alguno de los dos posibles servicios de la entidad correspondiente (Servicio de Atención al Cliente y, en su caso, Defensor del Cliente) o, en los casos en que no existe el servicio, por no serle exigible a la entidad de que se trate, el envío de una reclamación a la entidad. Asimismo, la indicada reclamación deberá haber sido inadmitida, desestimada o haber transcurrido un mes sin respuesta (plazo reducido a 15 días en reclamaciones sobre servicios de pago a salvo las excepciones ya previstas en el artículo 69 del Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago). Una vez haya tenido lugar lo anterior, el cliente dispondrá de un año para articular la reclamación ante la Autoridad.
- Escrito de reclamación. Se prevé el desarrollo reglamentario de un modelo de reclamación que, para las personas jurídicas, deberá presentarse por medios electrónicos, continuándose por estos mismos medios la relación con la Autoridad, no siendo necesaria la intervención en el procedimiento de ningún profesional, asesor o representante. El procedimiento se ajustará a los principios de imparcialidad, independencia, transparencia, contradicción, legalidad, libertad de prueba, eficacia y celeridad.
- Prueba. Corresponderá a cada parte probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico o impidan, extingan o enerven su eficacia jurídica. Sin embargo, se especifica que corresponderá a la entidad la acreditación del cumplimiento de las obligaciones de información de las normas de conducta. Se prevé que la Autoridad desestimará la pretensión de la parte a la que correspondía probar unos hechos que se consideren dudosos. La posibilidad de desestimar una pretensión por hechos dudosos o no acreditados es un ejemplo de cómo se puede tener acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa para la valoración de hechos acaecidos en el marco de relaciones entre particulares y empresas privadas, sobre los que muy probablemente exista jurisprudencia aplicable en el orden jurisdiccional civil que será bien conocida por los tribunales de ese orden.
- Resoluciones vinculantes. Como principal novedad, la Autoridad emitirá, en determinados casos, resoluciones de carácter vinculante, que deberán ser cumplidas por la entidad financiera en el plazo de 30 días hábiles a contar desde su notificación, acreditándose documentalmente el cumplimiento a la Autoridad. Las resoluciones serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa pues, como ya se ha adelantado, el uso de este medio de resolución de litigios es voluntario para el cliente, pero alternativo al acceso a la jurisdicción civil en los casos que conlleven resoluciones vinculantes. Como consecuencia, se observa un riesgo de aparición de contradicciones en la resolución de conflictos similares. No sería deseable que el título competencial dado a la Autoridad sobre cuestiones ampliamente estudiadas en el orden jurisdiccional civil viniera acompañado de contradicciones entre las distintas autoridades competentes para resolver litigios entre las entidades financieras y sus clientes. Adicionalmente, parece preocupante que se pueda estar desnaturalizando la figura del recurso contencioso-administrativo (de revisión de la legalidad del acto administrativo) para convertirse en una suerte de segunda instancia revisora de la valoración de hechos y prueba, al estilo de la jurisdicción civil.
- Resoluciones no vinculantes. Respecto a las resoluciones no vinculantes, si fueran desfavorables a la entidad, esta deberá notificar en el plazo de 30 días hábiles si la acata o no y en el segundo caso, la decisión deberá estar motivada. Atañe a la entidad financiera razonar suficientemente su decisión de no acatar la resolución no vinculante, pues esta tiene valor de informe pericial a los efectos de su valoración en ulterior juicio. Ese ulterior juicio que pueda interponer el cliente, favorecido o desfavorecido por la resolución no vinculante, se suscitará en el orden jurisdiccional civil. De nuevo, se observa un riesgo de establecimiento de criterios dispares en dos órdenes jurisdiccionales en materias similares pero divididas por la sola razón de su cuantía: reclamaciones sobre normativa de conducta y en materia de cláusulas abusivas de cuantía indeterminada o inferior a 20.000 euros, resueltas en última instancia en la jurisdicción contencioso-administrativa, versus reclamaciones sobre normativa de conducta y en materia de cláusulas abusivas de cuantía superior a 20.000 euros, resueltas en última instancia en la jurisdicción civil.
- Costas. Se prevé, para el caso de recursos frente a las resoluciones vinculantes, la condena en costas si la sentencia no arrojara un resultado más favorable para el recurrente, salvo en caso de complejidad.
4. Régimen sancionador
Atendiendo a su naturaleza de Autoridad administrativa, se establece un régimen sancionador para que la Autoridad pueda castigar el incumplimiento de las resoluciones vinculantes firmes, clasificándose las infracciones en graves o leves en función de la estimación por la Autoridad del carácter especialmente relevante del incumplimiento, en función de determinados criterios establecidos.
Con esta clasificación, se fija el concepto jurídico indeterminado “incumplimiento especialmente relevante”, que da margen a la Autoridad para enjuiciar la gravedad de los incumplimientos, de conformidad con determinados parámetros con gran margen de interpretación. Este margen de discrecionalidad afectará al tipo de sanción.
5. La tasa
Merece capítulo aparte, por la polémica suscitada, la instauración de una tasa para la resolución de las reclamaciones por la Autoridad.
La tasa, articulada como ingreso presupuestario de la Autoridad (esto es, como un medio de financiación directa) tiene por hecho imponible la propia tramitación de la reclamación una vez admitida (con independencia de su futura estimación), siendo sujeto pasivo la entidad financiera y su importe fijo de 250 euros.
Al respecto, el Banco de España, en boca del Gobernador, ha avisado de que la mitad de las reclamaciones actuales tienen un interés económico inferior a esos 250 euros, motivo por el que «este sistema podría provocar que cualquier disputa por un importe inferior a la cantidad de la tasa sea aceptada por la entidad con independencia de que su comportamiento se haya ajustado o no a la normativa y a las buenas prácticas, puesto que continuar el procedimiento ante la Autoridad siempre sería más costoso. (…) Y podría generar un incremento de los conflictos entre clientes y entidades».
También se ha apuntado, por la Asociación Española de la Banca, el posible carácter inconstitucional de la medida por tratarse de una tasa con naturaleza de ingreso presupuestario sin conexión con el interés económico de cada reclamación.
En resumen, nos encontramos ante la tramitación de un proyecto de ley cuya aprobación va a alterar el organigrama institucional asociado al sector financiero y también va a instaurar un nuevo procedimiento de resolución de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes que tiene asociados algunos riesgos de inseguridades jurídicas y futuras contradicciones jurisprudenciales, sin que se justifique suficientemente, más allá del loable propósito de aumentar la seguridad para el cliente financiero, la manera en que se va aligerar el tapón judicial en la tramitación de algunos tipos de reclamaciones sobre productos o servicios financieros.
1 Define el Proyecto en su artículo 2 al cliente financiero como «todas las personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica, españolas o extranjeras que estén debidamente identificadas y que sean usuarias de los servicios financieros prestados por entidades financieras, y, en consecuencia, les sea de aplicación la normativa reguladora de estas. Se considerará también cliente al cliente potencial, entendiendo como tal a aquella persona que haya tenido un contacto directo con la entidad para obtener la prestación de un servicio financiero a iniciativa de cualquiera de las partes».
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Perteneciente al Colegio de Abogados de Madrid (ICAM), ha desarrollado su carrera profesional, desde 2005, principalmente en despachos de abogados, hasta incorporarse a Forvis Mazars en el año 2010, donde es Manager en el departamento de litigación, arbitraje y concursal. Está especializado en litigios civiles y mercantiles surgidos en el marco de las relaciones comerciales empresariales y en litigación bancaria. Así mismo, cuenta con amplia experiencia en asesoramiento en procedimientos concursales. Es mediador en materia civil y mercantil.
